内容提要：制度本身的效率已引起越来越多的学者的关注，本文从对制度的理解入手，进而阐述为什么制度是影响监狱发展的根本因素，最后提出了制度改革进程中的举措，尝试用法社会学和法经济学的理论分析制度对监狱发展的影响，旨在抛砖引玉。

关键词：制度 监狱发展 影响

近几年，随着“依法治监”观念的提出，监狱法治现代化进程的加快，监狱体制改革的试点运行，监狱发展的速度很快。喜悦之余，我们还是会听到不少学者、监狱学人提出这样的问题：监狱为什么不太像监狱？监狱的体制改革为什么这么难？对监狱的财政保障为什么难以到位？有人说是国家对监狱的定位问题仍然没有搞清楚；有人说我们不能忽视中国国情，不能让罪犯坐吃闲饭；也有人说是国家财务所限，对监狱所需难以保障。所有问题的焦点都集中在监狱的体制改革上，而“体制”属于“制度”的范畴，为什么要进行体制改革，笔者认为这正说明了“制度”在监狱发展中的重要性。

一、对制度的理解

1、制度的含义。传统的制度概念一直被看作是政治学的“专利”，直到制度本身所包含的效率受到人们的特别关注时，这一概念才进入经济学家的视野。制度经济学派不仅把“制度”（institution）纳入其研究范围，而且进一步把制度分为从人类经验中演化出来的内在制度（internalinstitution）即非正式制度和被自上而下地强加和执行的外在制度（externalinstitution）也就是正式制度。[1]关于制度的定义，新制度经济学的领域代表人物、诺贝尔经济学奖得主道格拉斯"C"诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中开宗明义地写到：“制度是一个社会的游戏规则，或者更正式地，是定义人类交往的人为的约束。”根据这个定义，法律、习俗、道德都是制度的一部分。[2]诺斯认为，制度包括“正规约束”和“非正规约束”以及这些约束的“实施特征”，即制度主要是由正式制度、非正式制度和它们的实施方式构成。其中，正式制度是指人们有意识创造的一系列政策法则，包括法律、政治规则等；非正式制度，也称非正式规则，是与法律等正式制度相对的概念，是那些对人的行为的不成文的限制，是人们在长期交往中无意识形成，并构成历代相传的文化中的一部分，主要包括价值信念、伦理规范、风俗习性、意识形态等。

2、非正式制度与潜规则辨析。谈到非正式制度，我们不能不谈另一个词——潜规则，因为总有人将两者混同起来。何为“潜规则”？著名学者吴思说：“‘潜规则’是我杜撰的词。我还想到过一些别的词，例如灰色规则、内部章程、非正式制度等等，但总觉得不如‘潜规则’贴切。”[3]笔者认为，所谓潜规则，从字面理解，是指潜在的规矩，是一些未必成文却很有约束力的规矩。吴思先生说，潜规则是一种不明说的东西：用博弈论[4]的语言来说，它是一种纳什均衡[5]，在这种均衡之中，每个参与者都采用了利益最大化的策略。从生存发展的角度看，每一方都无法找出比这更好的选择。所以这是一种最稳定的格局，尽管它未必是合乎理想的格局。无论任何人入局，从长远的观点看，他必然要采用这套策略，不如此行事的人将被淘汰出局。因此，潜规则的特征可以概括为：其一，潜规则是人们私下认可的行为约束；其二，这种行为约束，依据当事各方的造福或损害能力，在社会行为主体的互动中自发生成，可以使互动各方的冲突减少，交易成本降低；其三，所谓约束，就是行为越界必将招致报复，对这种利害后果的共识，强化了互动各方对彼此行为的预期的稳定性；其四，这种在实际上得到遵从的规矩，背离了正义观念或正式制度的规定，侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益，因此不得不以隐蔽的形式存在，当事人对隐蔽形式本身也有明确的认可；其五，通过这种隐蔽，当事人将正式规则的代表屏蔽于局部互动之外，或者，将代表拉入私下交易之中，凭借这种私下的规则替换，获取正式规则所不能提供的利益。[6]

从字面上理解，非正式制度与潜规则似乎可以通用，但是，我们认为，吴思的“潜规则”与诺斯的非正式制度不是一回事。在诺斯那里，非正式制度是对正式制度的补充，与正式制度一起，构成约束人们行为的规则体系。但在吴思那里，“潜规则”是真正起作用的制度，而明确标示的制度（即显规则）仅仅是做做样子，对人们的行为并不起到真正的约束作用。潜规则与非正式规范之间，有重合之处，但又有不同。潜规则是三方博弈，两个私下交易者联盟，对抗正式制度的代表或监督者，因此才需要“潜”。潜藏作为一种策略，表明了正式制度这个对手的存在。笔者从吴思的文章中看到，他提出新观点的同时并没有否认文化思想和意识形态的力量，只不过这种潜规则未必合法或符合主流意识形态。因此，如果我们非要将诺斯的“非正式制度”用“潜规则”一词来替换的话，吴思的“潜规则”则是“子潜规则”。

辨明这一点，对我们准确运用制度理论来分析监狱发展中的问题很有帮助。

3、为什么存在非正式制度？从哲学的角度来看，存在就有其合理性。我们认为，之所以存在非正式制度，原因在于历史文化的惯性和正式制度的“缺失”，“缺”是指缺乏、不健全，“失”则指效率的丧失。具体说来，首先是正式制度设计存在其自身固有的缺陷，它不可能穷尽人的行为，因而无法对人的任何可能的行为进行有效的规定，所以需要非正式制度进行补充。比如，主席台领导人座位的排序问题，无法用法律等正式制度来规定，只能依照传统的习俗；其次，由于非正式制度的文化特征，他们具有对正式制度强大的排斥能力。从制度的发展来看，非正式制度的建立早于正式制度，后者是对前者的逐渐替代，传统、习惯、道德观念等非正式制度往往比正式的制度更加根深蒂固、更加深入人心，在社会生活中会起到更加久远的作用，因而也更加不易改变。最后，我们需要非正式的制度还因为许多正式制度的执行成本高昂，非正式制度可以作为补充强化正式规则的执行。[7]如小偷小摸的现象，适用法律来制裁无疑会增加刑罚执行成本，通常我们会用道德规范来进行评价。

4、监狱制度的概念和内涵。所谓监狱制度，就是监狱依照国家法律、法规，以履行职能为己任，以改造人为宗旨，在依法行刑、公正执法、完成监管改造工作任务的过程中所形成的与社会发展相适应的各类办事规程和行为准则。它是监狱主体共同遵守和维护的各类法律、法规和操作规则，是对监狱主体日常活动具体化和规范化标准的总称。监狱制度的内涵可以分几个层次，其最高层的制度应是法律，我国目前正式的法律制度即《中华人民共和国监狱法》。第二层应是监狱的体制，体制指机构设置和管理权限划分的制度。建国以来，监狱先是隶属于公安部，后一直属于司法部管，从行政地位的设置上来看，监狱局属于二级局，所以总有人抱怨监狱警察的地位比不上公安警察。从监狱的设置来说，受传统观念的影响，多数监狱的位置比较偏僻，远离城镇交通，促使一度时期监狱办社会的现象十分严重，使监狱背上了沉重的包袱。从监狱的运作模式来看，目前，我国绝大多数监狱都肩负改造罪犯和生产双重任务，监企不分，这一体制已经制约着监狱的发展。第三层应是监狱的内部管理制度，包括监狱警察管理制度、刑罚执行制度，罪犯权利保护制度，罪犯分类处遇制度，罪犯教育制度，罪犯劳动制度，生活及医疗保障制度等。